Cómo planificar una ciudad ya construida
31 Julio 2013 – Visitas 2300
Revista CONTACTO
Universodad de los Andes – Faultad de Ingenieería
Estudiar la relación entre Ingeniería y Ciudad es prioritario para pensar a Bogotá y ofrecer respuestas a sus necesidades. CONTACTO dedica un segundo número consecutivo a ahondar en estos temas. En esta ocasión indaga acerca de las claves para definir el rumbo de una urbe teniendo en cuenta a su principal activo: los habitantes.
Planificar una ciudad ya construida es mucho más difícil que hacer borrón y cuenta nueva y arrancar de cero, pero es más realista como ejercicio del planificador y como ejercicio político y social. Así lo resume el ingeniero civil Julio Dávila, director de la Development Planning Unit de University College London (UCL), quien durante más de 25 años ha estudiado la problemática de la planificación y la economía urbanas en ciudades de África, Asia y Latinoamérica, incluyendo a Bogotá y Medellín.
Para este experto, egresado de la Universidad de los Andes, con maestría en Planificación Urbana y doctorado en Economía Urbana de UCL, es un mito pensar que una sociedad cambia por el ambiente que crean los urbanistas y los políticos, y como ejemplo de ese viejo sueño cita los casos de Brasilia (Brasil), Abuya (Nigeria) y Chandigarh (India). “Esa idea está metida en la psiquis de mucha gente —dice—. Aparentemente es muy fácil de hacer y uno creería que es exitoso, pero la verdad es que estos experimentos han conseguido producir ciudades altamente segregadas. Por lo general, aunque son muy bonitas, son fallidas socialmente y resultan ofensivas porque dejan de lado las necesidades de la sociedad y de la economía”.
Más población = cambio
Un elemento primordial que debe tenerse en cuenta es el crecimiento de la población porque implica que la ciudad está cambiando y que ese aumento refleja otros procesos económicos, sociales y espaciales. En el caso de Bogotá, alcanzó una tasa de 7,5 % en la década del sesenta, el más alto de su historia conocida y que, enfatiza el profesor, significaba que el número de habitantes se duplicaba cada 10 años. Por eso asegura que “planificar una ciudad en proceso de cambio es dificilísimo. Quien lo hace debe tener visión para aprovechar la energía de esas personas que están llegando, que no solo son desplazados, sino también migrantes, y canalizarla”.
Un ejemplo de visión en el planeamiento lo dio el ex alcalde Jorge Gaitán Cortés (1961-66), sobre quien el doctor Dávila publicó una biografía y sobre cuyo mandato asegura: “Si no se hubiera hecho ese esfuerzo gigantesco de dedicarle no solo cerebro, energía humana, sino también toda la plata de la ciudad para planificar una nueva infraestructura de vías y provisión de servicios públicos, Bogotá sería un desastre infinitamente peor de lo que fue en los setenta y en los ochenta cuando estuvo muy mal gestionada. Tampoco se habría logrado la enorme transformación que se dio desde el alcalde Jaime Castro hasta Enrique Peñalosa y Antanas Mockus, que incluyó TransMilenio, parques, ciclorrutas, infraestructura educativa y cambio de actitud de la población”.
El ingeniero civil Carlos Caballero, director de la Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes, coincide en que el exalcalde Gaitán Cortés era un visionario, en cuyo mandato los funcionarios eran tecnócratas y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el Concejo y los gremios eran entes relevantes. La gran preocupación era cómo asegurar servicios de energía, acueducto y alcantarillado para una población que crecía a un ritmo altísimo y, dice el exministro de Minas, de ahí se deriva el gran mérito del gobernante: planeó Chingaza, de donde se surte el acueducto, porque su propósito era suministrar el agua para el Distrito hasta 1990, y la Empresa de Energía hizo importantes inversiones para que la ciudad contara con servicio eléctrico, en una época en que la red de transmisión no estaba interconectada a nivel nacional. También dejó trazadas vías principales, un elemento que define el rumbo de una población, porque la gente se asienta cerca de los lugares donde hay provisión de transporte público, lo cual explica la sobresaturación de TransMilenio en corredores como la avenida Caracas.
Para el profesor Dávila, cuando una urbe está creciendo rápidamente, el planificador debe balancear las exigencias inmediatas de la gente, que demanda resultados porque enfrenta problemas de vivienda, de inundaciones, de falta de electricidad y empleo, de informalidad, de crimen, con los requerimientos de infraestructura de largo plazo que nunca darán réditos políticos porque solo los verá la generación siguiente.
Factores para el éxito
Un factor determinante de la transformación de hace dos décadas, inexistente en ciudades africanas cuya población crece a ritmos parecidos y cuyos casos conoce muy de cerca el ingeniero Dávila, es que la población se ha apropiado del espacio urbano. En los cincuenta y los sesenta era popular la frase “Bogotá no es de nadie”, pero ahora hay una generación de personas nacidas aquí, que son votantes y se sienten bogotanos, con derecho a pensar y a opinar. “Esto es fundamental en la psiquis colectiva de la ciudad de finales de los ochenta y comienzos de los noventa —dice—, porque cuando la gente siente que el territorio le pertenece hace cosas por él y está dispuesta a apoyar a esa persona con visión de corto y largo plazo”.
Otro elemento que, según el doctor Dávila, fue determinante para el éxito en los noventa es el hecho de que el territorio puede gestionarse como una sola unidad administrativa, desde 1953 cuando se anexaron los municipios vecinos y se creó el Distrito Especial. En eso se diferencia, por ejemplo, de Caracas, constituida por 6 municipios, o de Santiago de Chile, donde hay 32 comunas, o de Londres, donde hay 32 boroughs, lo que dificulta la gestión. Sin embargo, el fraccionamiento tiene la ventaja de que los gobernantes locales están más cerca para responderle a la ciudadanía.
Bogotá ocupa cerca de 60.000 hectáreas, 50.000 de las cuales están construidas, y un área administrativa única otorga recursos y autoridad para planificar la infraestructura como un todo. Esto significa que, como parte de la población habita en municipios vecinos pero impacta a la capital, se enfrenta el desafío institucional y político de constituir un área metropolitana y hacer causa común con los pueblos aledaños. El tema de la visión regional fue tratado en CONTACTO # 5 (‘Ciudad región, presente y futuro de Bogotá’, pág. 5).
Las miradas del ingeniero
En este punto coinciden los ingenieros civiles Carlos Caballero, magíster en Ingeniería de Transportes de la Universidad de California y en Asuntos Públicos de la Universidad de Princeton (ambas en Estados Unidos), y Hernando Vargas, magíster en Arquitectura y en Planeación Urbana de MIT (Estados Unidos). Y añaden un elemento adicional: el planificador debe conocer la ciudad y aprovechar las experiencias pasadas. “A comienzos del siglo XX, una ciudad era impensable sin alguien que tuviera en la cabeza el conjunto de los sistemas que se relacionan, cuando menos, con la infraestructura”, señala el profesor Vargas al explicar que históricamente pueden identificarse tres momentos sobre la mirada de los ingenieros a la ciudad, el primero de los cuales fue, precisamente, el de la Ingeniería Municipal. Los otros dos son el enfoque sistémico y la Ingeniería Ambiental.
El término Ingeniería Municipal se acuñó en el siglo XIX en Inglaterra cuando surgieron las ciudades industriales y con ellas caos en diversos ámbitos: pestes, obsolescencia en los servicios públicos, revueltas sociales… La consecuencia de incorporar esta figura fue la ampliación de las escalas de los sistemas de transporte, agua, electricidad, entre otros, pues se vio la necesidad de pensar hacia el futuro. Esto, a su vez, obligó a cambiar los mecanismos de planeación y financiación, como lo demuestra la renovación de París en el siglo XIX, cuando el sector privado y la administración pública hicieron una alianza fuerte para gestar proyectos, sacar a la ciudad de su atraso y generar nuevas oportunidades de dinámica económica.
El enfoque sistémico se dio después de la Segunda Guerra Mundial cuando las tasas de crecimiento se elevaron como consecuencia del auge económico y, por ende, surgieron problemas nuevos. Se basa en modelaciones matemáticas que parten del principio de que los componentes ya no son aislados, sino partes de unos conjuntos más grandes que interactúan. A la popularización de esta escuela multidisciplinaria contribuyeron dos factores: La mayor capacidad computacional permitió que los modelos técnicos y económicos de las ciudades fueran cada vez más grandes, y la tecnocracia que imperaba en las agencias multilaterales empeñadas en impulsar proyectos de desarrollo urbano.
El tercer momento, el de la Ingeniería Ambiental, impera actualmente y también exige trabajo multidisciplinario y construir elementos de control e indicadores de calidad sobre aspectos concretos del deterioro ambiental como seguridad, accidentes, salud o agotamiento de recursos.
El ingeniero Caballero añade que parte del conocimiento requerido para planificar una ciudad se centra en considerar sus bases, es decir, su actividad económica: “Colombia debería estar más cerca del mar y más lejos de las estrellas. Bogotá contribuye con poco más del 26 % del PIB nacional y hay que evitar que el Distrito crezca desmesuradamente. Su vocación debe ser de servicios financieros, de educación, de salud, de comercio, mientras que la industria debe asentarse en la costa Atlántica y en el Valle del Cauca para que esté más cerca de los puertos”.
Medellín, un ejemplo positivo
Julio Dávila dirigió una investigación sobre la intervención urbana que hizo la Empresa de Desarrollo Urbano (EDU) en Medellín en las comunas 1, 2, 7 y 13 durante las alcaldías de Luis Pérez, Sergio Fajardo y Alonso Salazar. En este trabajo participaron cerca de 20 investigadores de University College London y de las universidades de Los Andes y Nacional (sede Medellín), entre ellos los profesores de la Facultad de Ingeniería Juan Pablo Bocarejo, Jorge Acevedo y Hernando Vargas. El estudio tardó dos años y sus resultados se recogen en el libro Movilidad urbana y pobreza: Aprendizajes de Medellín y Soacha, que acaba de ser publicado y cuyo compilador es el doctor Dávila.
El caso que documentan se refiere al mejoramiento urbano de una zona muy deprimida, donde no se hizo renovación urbana sino mejoramiento urbano. Así, familias que habitaban en tugurios donde convivían con ratas y debían cubrir a los niños con plásticos porque el agua se filtraba por el techo fueron reasentadas en el mismo barrio en viviendas en altura, de cinco o seis pisos, a las que, además, se llevó la línea K del Metrocable a las comunas 1 y 2 y la línea J a las comunas 7 y 13.
Según el profesor Dávila, en esta intervención se respetó el tejido social y se preservó a la población de una zona que, en otras circunstancias, habría sido desplazada para que la colonizaran familias de clase media por su buena ubicación y su linda vista. Y agrega: “El alcalde Fajardo y su equipo le apostaron a que a los residentes había que dejarlos ahí e hicieron proyectos de recuperación de espacio público, de infraestructura, de nuevas escalinatas, de vivienda, de escuelas y de arquitectura emblemática como la Biblioteca Parque España. Por eso decidí documentar lo que considero es una buena forma de hacer planificación urbana en la práctica”.
El mensaje de esta experiencia es que el cable aéreo, que es el elemento más visible, es bonito, elegante, moderno, útil, no es la solución, sino que debe ir acompañado de inversión adicional. “El proyecto costó ocho veces más que el Metrocable mismo y, además, son recursos que provienen del municipio”.
Aceptarnos como somos
Reconocer la ciudad como es, con sus defectos y bondades, es también fundamental para planificarla y facilita la acometida de proyectos exitosos de mejoramiento urbano como el llevado a cabo en Medellín en varias comunas (ver recuadro ‘Medellín, un ejemplo positivo’). Esta contrasta con la experiencia de Barcelona (España) que, aunque es muy admirada, le genera reparos al investigador Dávila, porque, dice, derivó en una ciudad excluyente y segregacionista.
El docente conoció de cerca ese caso porque durante cuatro años llevó a sus alumnos de UCL a estudiar la renovación urbana a partir de los Juegos Olímpicos de 1992. Explica que los planificadores
utilizaron como instrumento el plan estratégico cuyo propósito es trazar una visión de largo plazo entre los estamentos municipales y el sector privado, sobre todo los grandes inversionistas.
“Es un proceso aparentemente incluyente, pero es muy excluyente porque es una conversación de una élite —dice—. Para atraer inversión, Barcelona le apostó a una altísima infraestructura portuaria y vial, a un turismo de alto nivel, a aprovechar su legado arquitectónico, que es extraordinario, y su privilegiada posición frente al mar. Los Olímpicos fueron la excusa para conseguir dinero español, regional y de la Comisión Europea, y para lograr el cambio debió hacer renovación urbana en zonas muy deterioradas del centro que, a la larga, condujeron a la expulsión de la gente que llevaba muchas generaciones viviendo allá”. Se produjo, entonces, lo que en inglés se llama gentifrication, un fenómeno de sustitución de una clase social por otra de mayor capacidad adquisitiva, que destruye el tejido social. Por esa razón no cree que el plan estratégico sea un instrumento positivo.
Gestión urbana, otro elemento
Los investigadores Dávila y Caballero consideran que un elemento paralelo a la planificación es la gestión urbana. El primero plantea que, por lo general, los economistas piensan en las acciones de financiación que puede liderar el gobierno nacional, tales como reformas tributarias, modificación de aranceles o programas educativos. Pero olvidan que la cotidianidad de los seres urbanos se mide en términos de su calidad de vida y en gran parte esta la determinan factores controlados por los gobiernos locales: transporte público, vías, recolección de basuras, electricidad, agua y saneamiento.
Esa gestión, añade el profesor Caballero, implica voluntad política: debe haber una conjunción de mentes (Administración, Concejo, técnicos, universidades) que se pongan de acuerdo en qué tipo de ciudad se quiere, porque en Colombia el 85 % de la gente vive en áreas urbanas y hay más de 40 ciudades con más de 200.000 habitantes. Al mismo tiempo, exige liderazgo y disposición de los políticos para generar consensos y, así, pensar en grande. Esto significa que el líder debe tener propósitos firmes y para ello necesita saber dónde están las fuerzas vivas, los sectores determinantes de su economía política (¿transportadores?, ¿comerciantes?, ¿constructores?, ¿políticos locales?…). También debe tener capacidad de convicción y de convocatoria.
Al hablar de gestión, los investigadores Dávila y Vargas coinciden en resaltar el papel de EPM en el éxito de procesos de transformación urbana en Medellín, pues se trata de una multinacional con activos superiores a 10.000 millones de dólares, que pertenece al municipio y que en 2010-2011 le transfirió 877 millones de dólares para invertir, lo que representa el 27 % de la inversión en ese período. “La tendencia universal ha sido privatizar esas empresas exitosas, pero siempre enfatizo en que los resultados pueden ser perversos —dice el doctor Dávila—. Si la EPM estuviera en manos de particulares, esos 877 millones de dólares se habrían ido para pagarles beneficios a los propietarios y no a financiar obras como el metrocable o los proyectos de mejoramiento urbano que ha hecho Medellín”.
A su vez, el profesor Vargas destaca cómo EPM unifica la iniciativa en una sola cabeza con alta capacidad gerencial y logra así identificación entre los objetivos de construir infraestructura y alcanzar sostenibilidad. Esto, a su juicio, también facilita la creación de sistemas de información confiables, que en el caso de Bogotá son incompletos, e instrumentar la ciudad, llenarla de sensores para capturar datos de lo que está sucediendo y así reaccionar donde se necesite.
La función de la Universidad
Los profesores Dávila, Caballero y Vargas no tienen duda del papel que puede jugar una universidad como Los Andes en los procesos de planificación y transformación urbana, principalmente en dos aspectos: Con la calidad de sus investigaciones, pues como generadora de conocimiento bien fundamentado tiene la capacidad de proponer ideas e influir en los administradores; y preparando a los estudiantes para que ayuden a trazar la visión de largo plazo.
“La Universidad de los Andes debería ser un centro de pensamiento sobre los problemas urbanos de Colombia, pero fundamentalmente de Bogotá —dice Carlos Caballero—; tiene que ser un asesor de la Administración y un promotor de interlocución con la Alcaldía y el Concejo”.
Hernando Vargas lo complementa abogando por la creación de un organismo que piense la ciudad como un todo interconectado, una especie de think thank que produzca estudios independientes, juiciosos y estructurados, ajenos a las promesas electorales de los administradores elegidos popularmente cada cuatro años. Pero, en Bogotá, cada grupo de interés pareciera estar en su propio nicho y se ven debilitados como conjunto. Un buen comienzo para revertir la situación sería, entonces, regresar a una figura como el ingeniero municipal, ese profesional al que le cabe la ciudad en la cabeza, aprovecha los conocimientos previos, asesora a la Administración, utiliza las tecnologías de información y computación y se atreve a apostarle a la innovación.
Buscando líderes para Bogotá
La Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes acaba de lanzar una convocatoria para el programa de educación continuada Líderes por Bogotá, que comenzará en enero
del 2013. Su propósito es formar a 40 profesionales menores de 30 años para que trabajen en la Administración Distrital. La idea surgió de una fundación empresarial que se acercó a Los Andes preocupada por la calidad de la Administración y consiste en otorgar becas del 90 % del valor de la matrícula a egresados de cualquier universidad que se interesen por los problemas de Bogotá y que al terminar los estudios vayan a trabajar en el Distrito. El curso dura 9 meses y tiene 18 sesiones distribuidas en 3 módulos: uno de conocimiento básico, historia e importancia de la ciudad; otro sobre cómo piensan los ciudadanos, que se desarrollará mediante encuestas, estudios de campo y grupos focales, y uno más sobre liderazgo.
Última actualización el Jueves, 06 de Diciembre de 2012 15:28
